雙重轉型與待完成的正義實踐
楊長鎮
前言
本文的目標在嘗試說明推動台灣政治轉型之為雙重轉型之特殊性，並由此說明台灣轉型正義工程之困境，同時，也從雙重轉型的角度初步建議這些工程的涵蓋範疇，最後希望能指出可能的方案，也就是藉由憲政改革而完成雙重政治轉型，實踐屬於台灣的轉型正義。
最近，台灣社會對「轉型正義」的課題開始有較多的討論，學者們或輿論人士基本上對民進黨政府執政後在此課題上的表現給予負面的評價。這些評論本身當然構成公民參與的重要性，但它一方面似乎因為聚焦「正義」二字而誤解了「轉型正義」在侷限中的策略思考的特殊意義與重要性，同時也可能過度暗示了「執政者」在政治結構中的主觀能動性，從而忽略了政治轉型和轉型正義都不只是依於主體計畫的「工程」，而有其歷史的和結構的相對客觀因素制約。我們希望檢視這些因素的梗概，以便讓屬於可操作「工程」的角色與空間更為清楚。
進一步，我們也懷疑論者對台灣轉型正義課題的理解可能受限於其他國家一般經驗，而未重視到或發現到我們的轉型可能並非單純的民主轉型，從而未注意到，我們的政治轉型可能尚在進行中，而非完成了近二十年[1]。在這裡，我們將指出，因為台灣的政治轉型同時牽涉到相互交錯的民主轉型和去殖民轉型，或者，政制的轉型與國家(主體)的轉型，這構成了我們的轉型正義特殊條件。
轉型正義的一般經驗探討
「Transitional Justice轉型正義」的語源難考，根據The Encyclopedia of Genocide and Crimes Against Humanity (Macmillan Reference USA, 2004)指出，此語至遲在1992年由Neil Kritz編的 Transitional Justice: How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes 一書中已經成為學術名詞。所以，幾乎還是一個嶄新的概念。
顧名思義，「轉型正義」包含了「轉型」和「正義」這兩大概念。在政治學裡，「轉型」一般指涉的是「政治轉型」，或者說，就是「政制轉型」，主要被用來指涉前威權、獨裁等非民主體制國家轉變為民主體制的過程和現象。在「轉型正義」這個提法的脈絡裡，「轉型」則未必只針對政治體制的變遷，往往還可以包括從衝突、戰爭狀態進入到相對穩定或和平狀態(如盧安達的種族衝突)。而許多時候，「轉型」也可能同時包括這兩個面向。
而此處的「正義」主要是有針對性的，尤其是指對於轉型前一時期的狀態下的犯罪、不義行為的矯正，這可以包括真相發掘、責任追究和相關連的個案及國家整體的彌補措施。此時，正義的界定，常需要依據國際法原則，甚至國際組織的介入，以便在新政治體制未穩定的狀況下獲得正義的「客觀」基礎，建立轉型正義作為的正當性，特別是在罪行的認定和懲罰時。尤其某些國家的政治轉型過程複雜，對抗的雙方，甚至被壓迫者之間，已經形成錯綜的冤冤相報關係，宗教或外力的介入乃成為被依賴的方式。
至於具體的實踐方面，從許多國家實務經驗歸納來看，轉型正義工程大概可以包含以下諸行事：
一、舉發不義：包括人與事。依據國際法或國內法(刑事法或人權法)。
二、重建真相：歷史研究、受難者口述歷史、法醫學調查乃至司法調查。
三、責任追究：直接和間接罪行者的確認與懲罰。
四、對受害者的彌補措施：財產的補償和賠償，物質的或身心的。
五、歷史事件與受難者的表彰：平反、追念以至褒揚，也可能包括促使加害者的致歉和悔過。
六、制度和機構改造：尤其針對前政權的各種形式國家暴力機制。這類工程也可能以「向前看」的方式建立前瞻性制度以避免不義的再臨，如制訂新的憲法等。
七、和解措施：以不犧牲正義為前提，包括特赦、共同重建歷史，和受難者的交流活動等。
具體做法反射出一些問題本質。基本上我門可以看出，多數國家的轉型正義問題是以傳統人權議題為中心，如生命權、財產權和各種自由權。也就是說，是以個人主義社會為想像的人權狀態。而其政治(制)轉型則相應地是以解除人權壓迫體制為核心，希望建立或重建民主自由體制。[2]
每一個國家的政治特質和轉型方式，都影響著其轉型正義的實踐方式和實現的深度與廣度。轉型正義工程的動力往往來自推動政治轉型的某些政治力，同時也包括受難者及其親屬。對後者而言，轉型正義是政治轉型的成果，對前者而言，轉型正義卻往往是政治轉型的過程，也是轉型期政治(角力)的一部份。相對地，前一時期政治體制的當權者及其跟隨者或既得利益者，則往往是轉型正義工程的顯性阻力或隱性的抵制者。如果採取局外的觀點，我們就會發覺，轉型正義畢竟牽涉的是一個社會內不同政治立場之間，對於過去政治正當性詮釋的對話和協商，應因此而成為新體制建構的一部份。當我們以受難者為中心的觀點來檢驗，極可能譴責這樣的政治交易或策略運用犧牲了「真正的」正義原則。
因此，我們可以發現，理應有普遍性的正義，在不同的政治轉型國家有極不一樣的實踐方式。在拉美國家，真相發掘Truth Seeking成為主流和正義的核心，國家暴力故事的敘說成為建立新政治認同的主要部份，充滿浪漫的象徵色彩，轉型正義建立的國家美學成為國民共同的宗教式的救贖。在中東歐國家，從二戰後的去納粹化到「蘇東波」轉型，真相一直離不開究責，正義則離不開懲罰。不僅獨裁者被審判，前極權體制的決策和參與者被要求離開公部門，甚至某些民間部門。正義是以「淨化」的方式而得到實踐。南非的方案在宗教色彩下其實包容了妥協色彩，以寬恕換取真相，以真相換取救贖。擔綱「真相與和解委員會」的屠圖主教明確指出紐倫堡典範的轉移，開啟了一個被許多國家援用的模式。至於國際社會「外力」主導的南斯拉夫和盧安達，則在民主體制未及建立下，國際刑事審判成為民主建構和國家重構的一部份奠基，先正義、後轉型的特殊景觀。
台灣政治的雙重轉型
從大部分轉型正義國家的經驗來看，其相應的政治轉型性質主要都是民主轉型，也就是由獨裁或威權體制，轉型為民主自由體制，而這樣的轉型似乎也就是一般所謂「政治轉型」所欲探討或指涉的範圍。在這個典範中，轉型政治下的體制認同或憲法認同(constitutional identity) 或許有待人民共同重新打造，但其國家認同(national identity)基本上並未構成問題。也就是說，政治轉型可以從政黨輪替、改革到革命拉出光譜，某些情況下有可能涉及政權(regime)的變動，舊政權可能被推翻，但這個推翻過程仍可以國家(state)之名建立正當性，基本上國家的主體並未因而發生變遷。本文認為，我們必須思考台灣的政治轉型是否與這些經驗相類，或是否可以為這樣的典範所涵蓋。
一般分析台灣戰後統治的政治學研究，通常成同意將國民黨政權對台灣的統治定位為「威權統治」。或者，進一步將這個威權統治集團的在地形成或權力基礎，以「威權扈從」的概念加以討論。和一般第三世界威權--扈從體制形成的同一水平面的內外圈關係或網狀關係不同的是，台灣戰後「威權扈從」體制主要是指涉上層中央的外來統治者，透過制度或制度外利益的交換，建立以地方派系、「黑金」為主的在地政治支持力量。以幾何的描繪，也就是建立上下垂直的威權與扈從關係；雖然在政治轉型過程中，這樣的垂直關係有逐漸發展為複雜的網狀關係的傾向。這種垂直結構說明了外來威權不同於在地(或本土)威權的特殊性所在。在地威權和其扈從者間較接近一種共生的互利關係，而外來威權則和本地扈從形成較接近寄生的支配關係。
政治經濟上垂直的威權扈從結構說明了外來統治的特殊性。在制度部門，戰後威權統治則以大中國認同建立其支配的合法性，也就是以全中國的合法代理人身分對作為中國一部分的台灣實行統治權。因為「國家」大於台灣，因此，台灣的民主也就只能是地方自治性質，而不具有國家主權實踐的性質。而國家的「民主」則以萬年國會和一九四七年憲法為法統，成為無從挑戰的化石狀態，以維持國民黨的永續統治。這樣，「國家」和「台灣」一方面是上下關係，一分面也是外在關係，從而讓中華民國對台灣的「主權行使」成為一種殖民支配。
國家主體外在於台灣的統治合法性除了以形式的「法治」理由外，文化政策上的教化是必要不可分割的配套。本土成為「鄉土」，鄉土則以大陸為「源流」，本土文化或本土族群文化以「地方」的地位圍饒在「中華文化」的周邊或底層，一方面透露了前近代的封建關係，另方面則有強烈的殖民式壓抑。以國語政策為例，表面上是為了多語群國家內部溝通的技術性需要，但實質上則建立了「國語」的高文化地位，貶低不同語系族群母語為「方言」，並將之隔離於公共領域和知識部門之外，足見，「國語」的統一在象徵上的需要遠遠超出功能上的需要，而成為高度歧視性的「文化隔離主義」政策。經由一連串歧視性差別待遇的中國化政策，台灣從日本帝國殖民地「淨化」為「祖國的殖民」。
文化政策上的殖民教化直支持了大中國法統支配的正當性，而大中國法統支配則成為威權統治合法性的護身符。也就是說，「殖民」和「威權」這兩個統治質性在台灣其實是一體兩面的。既然如此，對人權構成迫害，對民主自由構成剝奪的威權統治之轉型，就不可能不牽涉到關於去殖民的轉型問題，也就是說，政權的更替和(國家)認同主體的更替勢將混雜為一。
就民主化轉型而言，從解嚴、國會全面改選、總統民(直)選到多次修憲，一般的理解認為，這是結束戒嚴或動員戡亂的非常體制，回歸到憲政民主的一般體制。也就是說，認為台灣已經完成民主轉型，而成為憲政民主的自由國家，台灣人民也成為自由、自主的人民。這個想像最多只能承認過去的體制是威權統治，而不會承認是外來或殖民統治。其實，這也就是馬英九所以再三強調的要「行憲」而非「憲改」的理由所在。對馬英九或國民黨而言，界定轉型已經完成，就可以拒絕國家主體變動的轉型課題，而將台灣的轉型技術化為政黨輪替。
民主轉型的典範在此遇到一個困境，就是國家(認同)主體的不在場。中華民國憲法經過多次修訂，甚至有人認為憲法增條文在許多層面已經構成憲法基本秩序變動，已是準制憲狀態。但無論如何，憲法前言和增修條文都明白將台灣地區化，成為「具有統治高權的地方」的怪異狀態。這種剝奪人民認同選擇，同時將台灣定位為地區的「民主體制」，其實仍然將台灣置於大中國的國家主體陰影下，在此憲法體制下行使民主自由權利的全體公民竟可能不等於全體人民(主權者)！另一方面，事實上的中國(大陸)卻又被準外國化，主權具體行使者仍是台灣2300萬人民，(大)中國主權在功能上是不存在的。
為了解決這個困境，本文採取或提出「雙重轉型」的立場，也就是說，在傳統人權觀點下，台灣人民的自由權基本上已經透過政治(制)轉型得到實現。但因為這樣的民主被限定在內部，而無法對外行使集體的權力，表示其作為一完整國家的人格，所以這樣的民主仍然是有限的民主，無法決定共同的命運。當國家主體和全體公民社區的認同不一致，就有可能因為國家主體的因素，讓台灣以中國的一部份的理由，再度淪入殖民或殖民威權統治下。同樣重要的是，這樣的認同混亂或國家主體不能自決情況下，也讓基於國家認同的人民的文化權行使繼續被壓抑或產生衝突，從第三代人權的角度而言，我們的民主自由將因為去殖民轉型的未完成而未能真正完整實現。
雙重轉型的正義工程課題
在引入「雙重轉型」的概念後，我們認為台灣政治轉型尚未完成，也因此，轉型正義工程不易推動，且其具體工程涵蓋範疇也可能較其他國家經驗為廣而複雜。以下，我們將先從民主轉型角度，以傳統人權觀點檢視可能的轉型正義課題，其後，再從去殖民轉型角度，以第三代人權觀點檢視新興的轉型正義可能議題。
民主轉型的正義課題：
一、 關於言論自由：威權時期從警總到新聞局及其他相關主管機關，對人民新聞、出版等言論自由範疇進行的檢查、查禁、管制等箝制。對這些人權迫害應由新聞局會同相關機關進行清查、盤點，提出包括管制業務範圍、相關法令、決策過程和受侵權案件與當事人等之完整報告。其具體事件如報禁、黨外雜誌查禁、禁書、禁歌及廣電法的「方言」歧視與管制等。
二、 關於集會結社自由：威權時其對自由集會結社權之限制，如黨禁、集會之鎮壓和社團管制及介入等。解嚴後的集會遊行法和人民團體組織法仍在國民黨執政主導下立法，以核准制文原則，充滿管制主義色彩，有待根本調整。
三、 關於生命權和人身自由：二二八事件、白色恐怖等。除應修訂國家安全法，還給當事人上訴權，並應建立責任追究和賠償制度。另如重大政治命案如林宅血案、陳文成命案應專案重起調查真相繼續追訴，如江南案則應提出再審。
四、 關於服公職權：人二、忠誠調查等思想監控造成人民職涯的限制壓迫，應由行政院人事行政局會同調查局等提出完整報告。
五、 關於宗教自由：如一貫道、耶和華見證人和錫安教會等宗教組織、人員受監控、壓迫等情事，應由內政部會同相關單位進行調查、提出報告。
六、 關於遷徙自由：如海外黑名單等壓迫事件應由內政部及其入出境管理局等單位會同提出調報告。
七、 關於財產權：戰後非法接收或國防單位侵占人民財產，應由國產局、地政主管單位會同提出調查報告。
八、 關於侵占公共資產(源)：國民黨及其隨附組織欽案之公產及人民財產，黨公職年資併計及軍公教不合理待遇(如免稅或待遇不公)等之檢討處理。
關於後殖民轉型可能牽涉到的轉型正義課題，我們嘗試整理如下：
一、 關於文化權：如去本土化教育、國語政策和原住民母語聖經查禁等壓迫政策或事件，造成兒童之成長扭曲、認同歧視、母語流失等。
二、 關於原住民民族權：原住民傳統領域權及其土地權自日據以來之國家化侵奪，及原住民民族自治權之剝奪等，是漢人國家對原住民族之去殖民轉型課題。
三、 關於結構性族群歧視：以公職考試之省籍名額規劃或其他非制度方式，造成軍公教等公部門之族群不平衡現象，或特定民間部門有顯著族群不均衡現象。其事實應予完整調查，其現象應予適當處理調整。
四、 關於認同權：對國家主體之界定與認同如何建立合理的處理方式？認同衝突之現象應如何以制度和非制度手段合理協調？
以上第四點為一複雜課題，並將強烈牽動到族群關係。當我們以去殖民轉型為典範而檢視轉型正義，勢將牽涉到對國家主體界定和認同的衝突問題。這也將牽連出一連串的轉型正義工程選擇。例如，當我們以台灣為國家主體時，我們對效忠將產生和大中國主體認同完全不同的思考，整套的國家符號象徵體系如國號、國旗、國歌、國徽、榮典等等都可能要跟著變動調整；對國家的過去記憶，例如誰是國家的英雄、忠烈祠該祭祀的對象、應該要過的紀念日等等，也要重新打造；關於國家的一切知識體系也都可能完全要抽換。
族群關係、國家認同與轉型正義：困境與可能
從第一節的討論，我們已經看到轉型正義的不同類型或典範，不僅反映出地區歷史文化的特質，也關連著轉型過程的政治特質。當推動新體制的一方是政治優勢者(如盟軍之於納粹，如西德之於東德，如歐盟的介入之於東歐)，正義實踐的標準可能較高，對不義的追究與懲罰更有貫徹的條件。較為單純的正義實踐似乎也較能反映至轉型政治的合理性。相較之下，屠圖主教在《沒有寬恕就沒有未來》中明白說出後種族隔離主義南非的正義條件：不像紐倫堡大審，事畢就可以拍拍屁股走人，南非衝突的雙方最終還要在同一塊土地上一起生活。因此，屠圖主教指出了轉型期正義的重要面向：未來。如果轉型正義只需要處理過去的不義，那麼單純的司法程序也許是最理想的方式。但轉型正義不但面向過去，也面向未來。它不但要關注過去的不義，也要面對受到過去的羈絆的、作為衝突歷史之產物的現在的不同人群，和想像並實現這群人共同的未來。[3]
我們在前一節裡嘗試開展了台灣轉型正義的兩大類課題。但正如同我們認為過去的威權統治與殖民統治是不可切割的整體，隨之，其轉型和轉型正義問題也將難以區別處理。對威權政府的獨裁強人或參與者、隨附者的責任追究，將不僅被認為是基於人權罪行的追究，而是牽連著對於(在去殖民轉型向度裡的)族群關係的暗示或挑釁。這也就是在民進黨執政過程中被某些人士批判為「悲情的政治」、「仇恨的政治」原因。對於殖民、後殖民的批判和轉型企圖極可能是以被認為所謂「撕裂族群」或「去中國化」的語言所表達的。也就是說，基於歷史經驗的特殊性，轉型正義在台灣已經無可避免成為族群關係議題，從而也就是一個被外力威脅的國家的內部團結和民主鞏固或深化問題。如果我們要展望一個新興民主國家的誕生，就不可能對於佔國民人口相當比例的族群的處境和認同態度有所尊重，而無法單純以「遷占者政權」視之。
當然，民主轉型的機遇和方式，也決定了轉型正義的可能處理程度或方式。台灣的民主轉型是在野抗爭壓力和執政者轉進、調整下的互動產物，其衝突性相對不大，付出的代價相對不多，「朝野互動」關係的思考甚至可能多於(或不少於)「轉型挑戰」的思考。以仿正常民主國家政黨輪替形式所呈現的轉型，姑毋論其對國家主體的挑戰程度不大，甚至對前政權的正當性都無基本否定的社會動能或認知圖像。因此，民進黨的執政並非完全以政治轉型的姿態取得。如果其於民主選舉中獲得執政的正當性聲稱和政治轉型並無高度關聯，則其執政也就不可能是轉型正義的捷徑。
以上我們看到了「歷史」對台灣轉型正義的侷限，也看到「未來」對台灣轉型正義的制約。那麼我們的可能在哪裡？從轉型到正義之間，我們面對的是轉形期的政治。我們將如何推進這個轉型過程，依賴我們對轉型期政治的參與方式。初步來看，我們的優勢是已經建立基本的民主制度，在這個制度軌道上，族群之間或公民之間的互動已經有建設性的規範可循，關於正義的協商也將可在制度規範下，而非不確定的純政治力互動下進行。我們認為，最高的民主形式將是憲法，一部屬於人民彼此共同約訂的契約。台灣的去殖民轉型應該先尋求建立內在於台灣2300萬人民的主權，使族群間的正義協商具有民主制度下的可管理性。為了儘可能降低制憲本身成為族群關係緊張議題，我們認為應該考慮建立或接納憲法演化或階段性演進的思考，也就是採取這樣的策略：在形式上可以從中華民國憲法演化為台灣憲法，在國家主體上也容許從中國主體到台灣主體之間的「演進的關係」。也就是說，憲法的協商已經成為關於轉型正義的協商的一環，牽涉到族群尊嚴的承認和關係安排，它是轉型的動力，也是轉型的結果。
最後，我們嘗試為我們的轉型正義觀下一點註腳：面對自我過去的勇氣和對共同未來救贖的期盼，可能是轉型正義工程的主體所在。
沒有留言:
張貼留言